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　　2025年，全国政协委员海尼扎提·?托呼提在新疆(乌鲁木齐市偶然遇到一位外卖骑手，那天，对方蹲在路边吃饭，身旁放着半个没吃完的馕和一瓶水。

　　海尼扎提问他为什么不找个地方坐着吃。骑手笑了笑说：“坐久了，单就没了。”他叫小马，从甘肃来到新疆已经五年，每天跑单十多个小时。

　　按照时兴的叫法，小马属于新就业群体。这是伴随平台经济发展形成的灵活就业人员总称，主要包括网约配送员、快递员、网约车司机、货车司机等职业。据2023年中华全国总工会的第九次全国职工队伍状况调查显示，目前新就业形态劳动者达8400万人，占全国职工总数的21%。

　　2026年，这一群体人数仍在上升。但增长的数字，并没有同步带来确定性的保障。在算法、订单与流量之间，他们的劳动关系依旧模糊，社保缴纳仍存空白，工伤认定、纠纷维权往往在制度边缘徘徊。

　　全国两会期间，新就业形态劳动者的保障问题再次被推至台前。南方周末记者就此采访全国政协委员、新疆石榴精神文化传媒有限公司总经理海尼扎提·托呼提，全国政协委员、民革安徽省委会副主委、安徽省律师协会监事长周世虹，全国人大代表、江苏常州老三集团有限公司妇联主席李承霞，探讨现实的症结与应对之道。

　　“进不来”

　　海尼扎提决定跟着小马一起跑一天外卖。那天，他跟了小马整整十二个小时。从早上9点到晚上9点，跑了四十多单，爬了几百层楼。

　　中午还是老样子，小马只吃了一顿馕，晚上收工后，小马算了算当天的收入，两百多元。海尼扎提问小马累不累，他说：“习惯了，新疆挺好的。”

　　在海尼扎提看来，小马的现状并不罕见。这个群体大多兢兢业业，能吃苦。但小马更在意的是自身权益如何“被看见”：客户催单时会骂人，平台规则一旦调整，收入就会受到影响；遇到纠纷，也往往缺少可以帮他们说话的人。

　　有一次，客户地址写错了，小马在小区里转了二十分钟，超时了才送到，最后小马被平台扣了钱，投诉也没用。小马曾对海尼扎提说过一句话：“有时候不是累，是委屈。”

　　后来，海尼扎提又陆续前往喀什、和田等地调研，接触到更多新形态就业群体：快递员、网约车司机、电商创业者、直播带货者等。在调研中，他逐渐注意到，这一群体除了担心“受委屈”，更担心在城市“没有根”。

　　海尼扎提告诉南方周末记者，新就业形态劳动者在城市生活中普遍面临住房、子女入学、社保衔接等方面的困难。

　　他将这些问题归纳为三个“进不来”。第一，房子进不来。不少外卖骑手、快递员居住在城中村的隔断房里，一个月房租几百元。条件稍好一些的保障性住房，要么名额有限，要么难以满足申请条件。第二，孩子进不来。很多人最大的愿望，是把孩子接到身边读书，但户籍、学区、借读费用等门槛依然存在。不少外来务工者的孩子，要么留在老家成为留守儿童，要么跟随父母在不同城市之间辗转，每换一个城市，都要重新寻找学校。第三，社保进不来。不少人在城市里送外卖、跑网约车，但社保关系仍在户籍地。一旦遇到疾病或工伤，报销往往需要在两地之间往返办理，有的人索性放弃报销。

　　在传统稳定劳动关系之外

　　在海尼扎提看来，新就业形态劳动者在城市融入过程中面临的首要堵点是住房。“住房其实是‘根’。”他表示，没有稳定的住所，孩子就难以接到身边上学，家庭难以团聚，社保衔接也会变得困难。

　　在调研中，海尼扎提还发现，不少外卖骑手迟迟不敢把家人接到城市生活，最大的顾虑就是“住在哪里”。

　　海尼扎提认为，这样的现实障碍在于现有政策体系以属地管理为主，而新就业形态群体的工作方式却高度流动，保障性住房通常按户籍或资格分配，孩子入学多按片区划分，社保关系往往与稳定劳动关系绑定。但外卖骑手、网约车司机等新就业形态劳动者往往没有固定单位，工作地点也可能随着平台和订单在城市之间流动。现有制度更多是为“有单位、有户口”的群体设计的，而新就业群体往往处在这套体系之外。

　　在持续关注新就业形态劳动者的过程中，周世虹发现，根据中华全国总工会在2019年披露的一项调查数据，仅有43%的从业者与平台或第三方劳务派遣公司签订了劳动合同，但其中仍有部分从业者甚至拿不到合同文本；29%的从业者签订的是劳务协议；还有28%的从业者没有签订任何形式的合同。

　　在具体用工实践中，一些平台企业通过分包、劳务派遣、中介用工、与异地公司签订合同、频繁更换签约主体等方式，弱化或规避平台企业自身的用工责任。

　　近年来，尽管地方各级政府已陆续出台了一些针对新就业形态的改革举措，但在周世虹看来，现实中的制度障碍仍然不少。例如，一些新业态从业人员在参保时仍会受到城乡、户籍等因素限制；同时，基本养老保险的缴费比例相对较高，增加了从业者负担。此外，工伤保险和失业保险在不少情况下仍难以覆盖这一群体，可享受的社会保障补贴政策也相对有限。

　　李承霞在调研中注意到，制度、机制和主体层面上的缺失，是新就业群体“进不来”的根源。

　　李承霞解释，现有的法律法规体系是建立在传统稳定劳动关系的基础之上的，对于新业态下出现的“不完全劳动关系”或“类劳动关系”缺乏清晰的界定，“就像一张过时的地图，无法准确指引各部门在处理新就业形态劳动者维权问题时的行动方向”。

　　一些平台企业为了追求利润最大化，通过构建复杂的合作结构，如“平台—区域代理商—众包服务公司—个人”的多层模式，在一定程度上模糊了用人单位的主体责任，而劳动者普遍缺乏法律知识，面对复杂的合同条款和多部门维权程序，常常感到力不从心。

　　在这种情况下，新就业形态劳动者的权益保障往往陷入一种系统性的困境。李承霞说，一方面，劳动者的用工关系在法律上定性模糊，难以被纳入传统劳动保护体系；另一方面，当他们的权益受到侵害，往往因投诉渠道不明确、部门职责相互交叉，而陷入被“踢皮球”的尴尬境地。

　　她举例，一起因平台算法分派外卖订单过多过密而引发的交通事故赔偿纠纷，可能同时涉及工伤认定、平台算法规则与车辆安全性等多个领域，也就是牵涉到人社、市场监管与交通运输等多个政府管理部门。劳动者自行厘清责任归属并逐一向各部门反映的难度极高，这就造成“九龙治水”的现状。

　　如何“留下来”

　　海尼扎提将小马的故事带到了北京。他希望通过自己的提案，能让小马这样的人住进保障房，生病敢去医院，有医保可以报销，而不是自己扛。他们的孩子能在城里上学，每年暑假不再只能在手机上听自家孩子喊“爸爸”。

　　在海尼扎提看来，社会层面同样需要作出一些改变，“不应只把他们视为送外卖的，当他们走进小区、写字楼，顾客一个点头、一个微笑，外卖员就能感到很温暖”。

　　他建议，社区还可以组织一些活动，让外卖骑手与居民共同参与。哪怕只是一起包一顿饺子、一起看一场电影，也能让他们从被忽视的“工具角色”，重新成为社区里的“邻居”。

　　李承霞指出，要保障新就业形态劳动者的合法权益，还可以探索建立“一站式受理、一体化联动、一揽子解决”的协同保护机制。如在综治中心设立“新就业形态劳动者权益保障”窗口，打通维权“最初一公里”。李承霞建议，可以整合人力资源和社会保障、市场监管、交通运输、司法行政等专业资源，在综治中心设立专门窗口，为劳动者提供政策咨询、投诉受理、调解仲裁指引等一站式服务。

　　周世虹认为，要真正回应新就业形态带来的制度挑战，仍需在法律层面作出系统性调整。

　　他进一步解释，可以通过特别立法，或对现行劳动法、劳动合同法等法律法规进行修改完善，增设专门章节，对新业态背景下的劳动关系作出专门规定，在平台企业与劳动者之间形成更加合理的权利义务结构。

　　在社会保障方面，应当修改保险法等相关法律法规，探索并建立区别于传统劳动关系的缴费标准、缴费方式及分担比例，可通过降低缴费比例等方式减轻从业者负担。

　　在海尼扎提看来，无论是平台企业还是政策制定者，都需要听到这一群体的声音，“他们最了解这个城市的毛细血管，如果给他们表达的空间，往往能提出许多外界难以察觉的问题”。